核心提示：邓州市“四议两公开”工作法何以让习近平总书记多次过问?并6次被写入中央一号文件进行全国推广?因为它意味着对农村基层治理机制建设的觉醒，有着非常重要的现实与政治意义。当然，它也要随着形势变化不断创新、完善。

历史回望：邓州最醒目名片

邓州市位于河南省西南部，是南水北调中线工程渠首市、全球华裔“邓姓”发源地、医圣张仲景故里、《岳阳楼记》诞生地、老一辈无产阶级革命家习仲勋的祖籍地。源于邓州的“四议两公开”工作法，得到了习近平、胡锦涛、刘云山、李源潮等中央领导同志的充分肯定，先后六次被写入中央一号文件。2021年5月13日，习近平总书记视察南阳指出，要发挥好基层党组织的作用和党员干部的作用，落实好“四议两公开”，完善村级治理，团结带领群众向着共同富裕目标稳步前行。“四议两公开”工作法已经成为邓州市最醒目的名片。

“四议两公开”工作法原名叫“4+2”工作法。什么是“4+2”?即所有村级重大事项必须在村党组织的领导下，按照“四议”、“两公开”的程序决策实施。“四议”是党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议;“两公开”是决议公开、实施结果公开。为方便记忆，称为“4+2”工作法。

这一工作法的产生还得从县委书记的“三问”说起：为什么交通工具先进了，干部与群众的距离却远了?为什么基层干部文化素质提高了，做群众工作的方法却少了?为什么群众生活水平提高了，对基层干部的意见反而增多了?2005年，邓州市578个村党组织中，“后进村”37个，工作勉强运转村76个。党员干部的威信降低，党组织的凝聚力、战斗力被削弱，核心地位被弱化。如何从基层把人心稳定下来?邓州市出台了新的工作思路：将“改革发展稳定”的顺序，调整为“稳定、改革、发展”;同时探索新方法保障群众知情权、参与权、监督权。这种背景下，“4+2”工作法产生了。“4+2”工作法给了群众监督的权利、表达的权利、参与的权利，所以“人人起来负责”。2006年的统计显示，“4+2”工作法运用仅仅一年，邓州市农村信访量下降74%，集体访、越级访下降95%，邓州被评为河南省综合治理先进县(市)。

2009年4月，习近平在河南调研期间，对“4+2”工作法作出重要批示，2009年8月25日，李源潮对“4+2”工作法做了专题调研，对名称作了科学界定：“四议两公开”工作法。随后写进2010年的中央一号文件，“4+2”工作法从此走向了全国。

“4+2”工作法简便可行，易于推广运用，实践效果突出，人民群众满意，党的基层组织建设得到加强。“4+2”工作法将党的领导机制、“两委”协调机制、党内基层民主机制和农村村民自治机制有机结合在一起，从而体现了党的领导作用，理顺了“两委”协调作用，增强了农村党员的党员意识和荣誉感，发挥了人民群众对公共事务决策的参与和监督作用。

现实困惑：深化拓展创新难

回首邓州“四议两公开”工作法提出推行、深化完善这20年，“四议两公开”工作法在实践中不断创新、发展和完善，从而不断焕发出蓬勃生机和活力。“四议两公开”在推广实践中不断完善，实行了“三位一体”联动机制，即乡、村、组三级各有职责，共同发挥作用，出现了“一提二审三通过”的“简化版”、“四议两公开”工作法线上运行新机制，建立了“四化双评”服务平台，网格化管理和“互联网+政务”服务模式等。同时，不断拓展应用领域，与乡镇、市直单位、城市社区的具体实际结合起来，与党务政务公开等结合起来，探索向机关事业单位、乡镇、城市社区延伸的有效形式，不断健全和完善基层治理新体系。这一工作法在基层生根发芽、开花结果，已成为基层治理的一张重要名片。

邓州是发源地，知名度非常高，“四议两公开”已经成了邓州的代名词，但在实践中面临着深化拓展创新难。

原因在哪里呢?由于受到历史原因、经济条件、党员干部自身素质的限制，一是有的基层干部不愿用、不敢用、不会用;二是有的该议不议、不该议乱议。个别村拿一些鸡毛蒜皮的小事儿应付群众，群众逐渐产生了抵触情绪和行为。好在，邓州的决策者是清醒的，经过调研后支招：第一，培养一个好支书，为深化工作法“铸魂”。第二，建好村支两委班子，为深化工作法“强筋”。第三，锻造好党员、村民代表两支队伍，为深化工作法“壮骨”。

邓州市委书记邓俊峰认为，当前邓州“四议两公开”工作法面临的问题，集中表现为“三个难”：一是人口大量外流，会议组织难;二是农村新事务增多，党员群众对议题把握难;三是决策通过的事项，会因为少数人反对而执行难。面对这些问题，邓州的态度始终是实事求是、应改必改。一是坚持“于法周延、于事简便”，优化程序、提高效率。二是坚持“专业人干专业事”，把关议题、辅助决策。三是坚持“全面发展协商民主”，融入群众、依靠群众。作为发源地，深化提升邓州“四议两公开”工作法，邓州责无旁贷，将持之以恒抓基层打基础，使邓州“四议两公开”工作法在谱写新时代中原更加出彩的绚丽篇章中发挥更大作用。

展望未来：新农村治理嬗变

“四议两公开”工作法意味着对农村基层治理机制建设的觉醒，有着非常重要的现实与政治意义。新形势下，它也要随着形势变化不断创新完善。关键是用新理念引领新发展，用治理和法治理念开创新局面。

新时代呼唤“两个转变”

一是从“管理”到“治理”。“管理”存在着主体与客体的界分，即管理者与被管理者。当代公共管理变革的一个重要理念和价值取向，即以“治理”消除这种主体与客体的区别。“治理”往往指“协同治理”，强调社会多元主体的共同管理。在这种模式下，尽管政府依然是社会公共管理功能和责任的承担者，但是由于政府、社会组织、个人等不同行为主体间形成了一种有机合作关系，从而让更多行为主体以“管理者”的身份出现，关心公共利益，承担公共责任。新时代以来，以习近平同志为核心的党中央不断推进基层治理的理论创新、实践创新和制度创新。2013年，党的十八届三中全会首次提出“创新社会治理体制”，实现了从社会管理到社会治理的重要转变。治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。2019年，党的十九届四中全会提出“构建基层社会治理新格局”，进一步深化了我们党对基层治理的规律性认识。2020年，党的十九届五中全会将“社会治理特别是基层治理水平明显提高”列入“十四五”时期我国经济社会发展主要目标，要求完善社会治理体系，推动社会治理重心向基层下移。2021年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。

“四议两公开”作为已经成熟定型的工作方法，是基层治理现代化的重要组成部分。它既体现了民主、协商、公开、透明等现代治理价值，也在基层治理中切实实现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。“四议两公开”工作法的程序虽然是为村级治理量身定做的，它所蕴涵的“加强党的领导”、“充分发扬民主”、“公开公正透明”、“依照程序决策”等先进的基层社会治理理念，对于经济、政治、社会等不同领域，都是宝贵的财富。

二是从“法制”到“法治”。著名法学家郭道晖认为,法治和法制，英文里很好分，法治是Rule of law，法制是Legal System。这两个词代表的价值观也不一样。“制”是立刀旁，按我们中国的说法，法制就是刀把子。“治”是水旁，水则代表人民，水可载舟，也可覆舟，人民是治理的主体，权力是归于人民的。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，创造性提出了关于全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想。习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，是马克思主义法治理论中国化的最新成果，是中国特色社会主义法治理论的重大创新发展，是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南。

新时代“四议两公开”的发展必须始终根植中国基层法治实践，“四议两公开”从最基层法治实践做起，坚持人民是治理的主体，人民更是权力的主体，要求人人起来负责。在广大农村，修建卫生室、村村通、户户通道路等公益事业，都是村民自己议自己定的。而在实践中，村干部学会了讲法规、讲程序、讲协商，学会了尊重民意、遵守法律法规。农民群众增强了参与意识、监督意识、责任意识、法治意识。

“两个结合”绽放的基层民主之花

“四议两公开”工作法之所以受到高层重视和肯定，因为它的魂脉是马克思主义民主观、根脉是中国传统民本思想，“四议两公开”工作法是邓州市干部群众自觉将马克思主义民主观与地方具体实际相结合的产物，是“两个结合”绽放的基层民主之花。“四议两公开”工作法根植于中华优秀传统文化沃土，产生于中国共产党民主政治建设的基层实践，是对中华传统基层治理思想的创造性转化和创新性发展，是符合中国国情的农村基层治理机制。

“四议两公开”工作法是对中华传统基层治理思想的创造性转化和创新性发展。中国历代基层治理史，是当今乡村治理的本源和血脉。中国古代基层治理有其自身悠久的历史传统，形成了一套行之有效、颇具特色的治理体系和治理机制，以小规模政府、较低的成本实现对基层社会的有效治理之目的，凝聚着古代基层治理的智慧。治理成本的现实逻辑促成了历代基层治理理念与实践的变革，“皇权不下县”的命题，真切反映中国几千年来基层治理的复杂实态，由此形成多层次的县域治理结构体系。从中国的历史实际来看，我国的村民自治改革须立足于中国的历史土壤，不能照搬西方地方自治模式，也不能简单以西方观念和标准来衡量中国乡村自治，更不能贬低我们20多年来村民自治所取得的伟大成就，中国村民自治必须走中国特色村民自治之路。

“四议两公开”工作法是符合中国国情的农村基层治理机制。我们党成立以来，一直重视党对农村工作的领导。概括地讲，我们党对农村的领导遵循一条主线，坚持三大原则。这条主线是物质上保障农民的现实利益，政治上保障农民的民主权利。三大原则是坚持党的领导，发挥村党支部战斗堡垒作用，坚持农民当家做主，发挥村委会自治作用，坚持依法办事，从程序和实体上予以保证。改革开放以来，我们党又提出构建党领导下充满活力的乡村治理新机制。习近平总书记指出，要发展基层民主，坚持和完善基层群众自治制度，健全基层党组织领导的基层群众自治机制。从本质上看，“四议两公开”工作法的实质是“党支部领导村民自治”，既保证党的领导，又推进基层公众参与，保障村民民主自治权利;从体制机制看，“四议两公开”工作法通过村支部提议、村两委商议、党员审议、村民代表决议、决议结果公开、执行结果公开，把决策权、执行权、监督权置于阳光下运行，实现了对权力的制约与监督，使三者有机融合、一体推进。“四议两公开”工作法的精髓是——在农村基层真正实现了坚持党的领导、人民当家做主、依法办事的有机统一。

习近平总书记强调，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商。“四议两公开”工作法的高明之处在于把村党支部、村委会、以及村妇委会、村共青团、村民兵连、村经济组织和社会组织等各类组织统一在村党组织领导下，把农村各个层面的精英融合到一起，在保障其知情权、参与权、决策权、监督权的基础上，充分发挥各方面的积极性主动性创造性。“四议两公开”工作法通过提议、商议、审议、决议四个步骤，将决策民主具体化，将协商民主程序化，把村级重大事务决策及监督，纳入程序化轨道，是落实协商民主的一种决策程序;让党支部意图、“两委”会意见和党员意志、村民意志得到充分表达、充分交流、充分尊重、充分体现，妥善处理了党组织与群众自治组织的关系、党员大会与村民代表会议或村民会议的关系、村干部与村民群众的关系，是推进基层群众自治的一种成功实践。

“四议两公开”工作法是我国基层社会治理的一面旗帜、“中国之治”的一张名片。新时代新征程，进一步深化和发展“四议两公开”工作法的历史任务已经落到了我们的肩上。我们责无旁贷，我们应当持续探索和思考：过去“四议两公开”工作法为什么能够成功、未来我们怎样才能继续发展“四议两公开”工作法?